池州“首法”是这样炼成的-凯发k8国际真人娱乐

——六年后再谈池州第一部地方性法规

文/汪秀祥

最近看到很多地方都在举办法治征文活动，有一种想写点什么东西的念头便油然而生，这种念头主要来源于自己在人大机关工作的经历和对人大工作的一种情怀。因为法治建设和人大工作密不可分，人大的一项重要使命就是推进社会主义民主法治建设。作为一名在人大机关工作十六年的工作人员，对法治建设有一种不可割裂的熟悉。近些年来见证和参与的立法故事不在少数，但让我印象最深的还是当年的那部池州“首法”。记得六年前我曾写过一篇《池州“首法”是怎样炼成的》通讯报道，在有关中央和省、市媒体予以刊发。从内心来说，当时写这篇文章更多地是表达对我市人大开展立法工作的期待和憧憬，是一种“看好”。今天从回忆的角度再来写“首法”故事，更多地是想展示我市立法工作取得的成绩和成效，是一种“自信”，以此彰显人民代表大会制度的制度优势和生机活力，助推全社会形成坚持和完善人民代表大会制度的政治认同和公众意识。

如何再次讲好池州“首法”故事，思来想去，感觉还是用下面几个关键词比较贴切。

关键词之一：下好“先手棋”

2016年1月9日，对于池州的法治建设来说，应该是一个载入史册的日子。因为这一天是池州第一部地方性法规诞生的日子。这天上午，池州市三届人大五次会议表决通过了《池州市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》（为了表述方便，以下简称《规定》）。至此，池州“首法”诞生了。池州成为当时全省首批获立法权的6个设区市中第二个表决通过地方性法规的省辖市。我依然清晰地记得当时有一个省级媒体这样评价：池州这部法规是“为立法立规”，将有效保障池州立法工作有法可依、有章可循……

众所周知，对于其他省辖市而言，池州是一个比较年轻的城市，六年前，池州市人大常委会自2001年选举成立还未满三届，但就是这样一个年轻的城市缘何成为十八届四中全会后全省首批获取立法权的6个省辖市之一，又是为何成为6个省辖市中第二个通过地方性法规的城市，现在想想应该有这“三个离不开”：一是离不开市委对法治建设的正确领导和科学统揽；二是离不开市人大常委会和市政府对法治建设的深度认知和长期坚持；三是离不开全体市人大代表和160万池州人民对法治建设的美好愿景和大力支持！

奉法者强。建市以来，在市委的正确领导下，市人大常委会始终以推进社会主义民主法治建设为根本任务，多措并举促进法治池州建设。通过创新行使地方立法权，有效促进了基层治理法治化；通过强化行使监督权和重大事项决定权，有效促进了相关法律法规在池州的深入贯彻实施；通过深入开展“江淮普法行”，有效促进了法治宣传工作的深入开展；通过举办“宪法宣传周”“向宪法宣誓”“纪念现行宪法公布施行30周年”等活动，有效促进了全民宪法和法治意识的大幅提升……

凡事预则立，不预则废。十八届四中全会对地方立法机制进行了改革和完善，明确设区的市可以享有地方立法权，这让很多城市看到了法治建设的“新风口”。正当其他市在观望等待相关配套文件出台的时候，我市人大常委会凭着多年来对法治建设的执着和热情，第一时间展开了一系列立法相关准备工作。当年11月，市人大常委会就派出了考察调研小组，专程赴省人大常委会和合肥、淮南两市学习考察学习地方立法工作（因为合肥和淮南是于1993年被国务院批准为“较大的市”，在十八届四中全会之前安徽只有这两个市享有地方立法权），并出具了详细的考察调研报告。紧接着，在2015年初召开的市三届人大四次会议上，选举产生了市人大法制委员会。与此同时，在市委、市政府及相关部门的大力支持下，市人大常委会及时增设了法制工作委员会，作为立法工作的具体牵头和承办机构，并从人大代表、法律工作者中遴选了一批精干人员作为法制委和法工委的成员。

现在回想起来，当时的这一步“先手棋”为池州后来顺利被省人大常委会作为第一批授予地方立法权的省辖市奠定了良好的工作基础。

机会总会眷顾有准备的人。果不其然，2015年5月21日，安徽省第十二届人大常委会第十九次会议正式作出决定：包括池州在内的6个设区的城市开始行使地方立法权，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。从此，池州的法治建设翻开了新的篇章。

关键词之二：练好“台下功”

台上三分钟，台下十年功。“当年市人大常委会为了成功上演行使地方立法权这部‘大戏’，可以说是做足了台下功课。”时任市人大常委会法制委员会副主任委员喻志平回忆道。“立法工作对人大来说并不陌生，但对从未行使过地方立法权的省辖市来说确实是一个挑战。因为立法工作是一项政治性、专业性、综合性、实践性都很强的工作，社会各界关注度很高、影响面较大。”

挑战既是压力，更是机遇。当时市人大常委会对新设立的市人大法制委和法工委一班人寄予了很大期望、提出了很高的要求。而这一班人基本上具备法律专业背景，他们欣然接受“挑战”，认真做好“功课”。在很短的一段时期，他们深入学习研究立法工作程序、精心谋划立法工作思路、制定完善立法工作计划，同时安排专人上挂省人大常委会法工委跟班学习。不仅如此，他们还积极创新思路、借助外部力量，推动出台了《池州市人大常委会法律顾问工作暂行规定》，当年就遴选了4名法律工作者、法律专业学者作为法律顾问，同时确立了一批基层立法联系点，为人大立法等相关履职行权工作发挥“专业智囊”作用。这一系列举措在当时全省省辖市人大中是创新之举，池州在立法的道路上又先迈出了一步。

万事开头难，如何立好池州“首法”成为当时市人大常委会面临的重大选择题。为此，市人大法制委和法工委经过认真讨论和分析，一致认为立法先要“立规”，必须将程序和规定挺在立法工作的前面。因为只有这样，立法工作才会沿着正确的轨道循行渐进、日臻完善。他们最终建议将“首法”锁定为《池州市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》。建议很快得到了市委和市人大常委会党组的同意。紧接着，法制委和法工委一班人便投入了紧张有序的“首法”起草文稿、征求意见、审议打磨等环节中……

关键词之三：做好“工匠人”

功夫不负有心人。立法工作需要发扬“工匠精神”，下足“绣花功夫”。“由于是程序法，又是池州首部地方性法规，因此，我们起草前专程赴全国人大常委会和省人大常委会学习培训，而后根据《立法法》《地方组织法》《安徽省人大常委会立法条例》等法律法规，并结合池州实际起草了《规定》初稿，之后广泛征求意见，多次召开座谈会，先后经过三次‘会审’表决才形成了现在的正式文本。”喻志平对此记得非常清楚。

经过一系列的程序后，2016年1月9日，《池州市人民代表大会及其常务委员会立法程序规定》正式提交市三届人大五次会议审议表决……

现在翻开《规定》全文，可以用“统筹兼顾，精益求精”八个字来概括其特点。《规定》共二十八条，内容既涵盖了立法规划和立法计划的编制程序、法规案的提出和处理程序、法规草案的审议和表决程序，还包括了法规通过后的处理程序、法规解释草案审议和表决程序等等。不仅如此，在每道程序中针对不同情况设计了相应的子程序，每道子程序中又针对不同情况提出了相应的要求。比如：《规定》明确法规案既可以由市人大常委会、市政府、市人大各专门委员会、一个代表团或十名以上的代表联名向市人民代表大会提出，也可以由市政府、市人大各专门委员会、五名以上常委会组成人员联名向市人大常委会提出。其中，向市人民代表大会提出法规案又细分为大会期间和闭会期间两种情况。对于大会期间列入大会议程的法规案又继续分为继续审议和审议终止两种情况，审议终止又进一步细分为交付表决前提案人要求撤回或审议中发现重大问题需要进一步研究两种情况。这些具体情况不同，处理方式当然也有所不同，对此，《规定》都作出了详细的要求和说明。可谓是环环相扣、层层递进、步步深入……

《规定》的制定能够如此精细和专业，这对于当年第一次开展立法工作的法制委和法工委一班人来说实属不易。

关键词之四：当好“奠基石”

在市三届人大五次会议期间，除了审议“一府两院”工作报告外，审议《规定》是一项重要议题，也是代表讨论最积极的议题，由于是我市立法工作的“开山之作”，广大代表对池州“首法”非常关注、也非常期待。当时我作为简报组成员，清晰地记得在人代会审议现场，很多代表为池州“首法”的出台和人大立法工作点赞支持，更多的则是表达了对人大工作和立法效果的期待……

“在制定《规定》过程中，遵循了‘精细、实用、不抵触、不违上、不照搬照抄’等要求，切合了池州实际，彰显了池州特色。这部法规将会成为池州立法工作的重要奠基石。”时任市人大常委会副主任、市人大法制委员会主任委员张瑞中一语道出了“首法”的特点和意义。

章务江代表认为：“《规定》突出了人大在立法工作中的主导地位，符合中央十八届四中全会精神和法治建设的要求，这一点很重要。”

“地方立法活动是一项高度程序化、规范化、民主化的决策过程，需要严格依照法定程序开展。为规范立法程序，保障立法质量，更好地发挥立法的引领和推动作用，制定这个《规定》很有必要，也很重要！”市人大代表、市人大法制委员会委员桂宗敏长期在人大系统工作，当时全程参与了《规定》的起草、征求意见、审议等环节，律师出身的他对池州立法工作有着自己的见解。

曹三九代表指出：“《规定》中将公民个人与国家机关、人民团体和社会组织相提并论，同样享有提出立法项目建议的权利。不仅如此，如果法规案未被列入会议议程，要向提案人说明原因等。这些细节充分彰显了立法为民的指导思想，充分体现了对人民群众法治需求的尊重。这一点我十分赞成和支持!”

……

后记

六年弹指一挥间，关于当年池州“首法”的记忆仍然历历在目。六年来，市人大常委会在立法的道路上经历了很多成长的故事，也体验了很多成长的“烦恼”，但也正是因为有了这些经历，才使得池州立法工作次次有进步、年年有提升、届届有发展。迄今为止，除“首法”以外，我市一共出台了《池州市城市管理条例》《池州市河道采砂管理条例》《池州市燃放经营烟花爆竹安全管理条例》《池州海绵城市建设和管理条例》《池州市养犬管理条例》《池州市文明行为促进条例》《池州市古建筑保护条例》《池州市农村村民住房建设管理条例》《池州市松材线虫病防治条例》等9部法规，可以说，这些法规对于促进池州城乡建设和管理、生态文明建设、历史文化保护等方方面面发挥了重要的法治保障作用，有些法规在全省、甚至在全国都开创了先河。

其中，最值得一提的就是2019年制定的《池州市海绵城市建设和管理条例》，该《条例》实现了全国海绵城市建设和管理领域地方立法零的突破，有效保障了池城的“面子”和“里子”工程，较好保证了池城的“颜值”和“气质”担当，为当年池州作为全国第一批海绵城市建设试点市的顺利验收发挥了人大作用，贡献了人大力量。当时有关中央和省级媒体对池州出台这部法规可以说是赞声一片。此外，今年5月1日正式实施的《池州市农村村民住宅建设管理条例》是安徽首部农村村民住房建设管理地方性法规。《条例》剑指当前农村乱占耕地建房、建新不拆旧、部门管理职责不清等问题，为规范我省农村村民住房建设管理工作提供了可复制、可推广的“池州经验”。

……

立法成果的背后是六年的积极探索和艰辛付出！六年来，在市委的领导下，市人大常委会在立法的道路上坚持不懈地学习、实践、总结、创新。也正因如此，我市的立法机制日渐完善，立法节奏日趋加快，立法质量日臻提高，立法评估日益成熟，但有一点始终没有变，就是始终坚持“科学立法、民主立法、依法立法”，始终坚持“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”，始终坚持“立得住、行得通、真管用”，始终坚持“小切口、有特色、真管用”，这是保证我市立法工作行稳致远的“核心密码”。

悠悠万事法为先，依法治国国更强。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“要坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，并从四个方面作出了精心部署。我深信：在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在党的二十大精神的科学指引下，池州的法治建设必将迈出更加坚实的步伐，结出更加丰硕的成果！